全面零关税不可行也不宜追求︱国际新观察

迪凡 2025-06-04 407

全面零关税不可行也不宜追求︱国际新观察...

美国特朗普政府4月初发动全覆盖关税战之后，“零关税、零补贴、零非关税壁垒”的“三零”主张被许多舆论视为可望有效应对国际贸易新局面的利器而迅速成为热门话题，对全面“零关税”的议论尤其炽热。毫无疑问，较大面积降低进口关税乃至实施零关税的主张有相当多的合理性，在当前和未来一段时间里也符合中国的竞争优势，但综合全面考虑我国经济、安全和对外战略以及前瞻发展趋势，可以认定，全面零关税主张既不可行也不宜追求。

第一，关税征收成本最低而效率最高、国民税负痛苦感最低，这些特点本身就决定了一个国家不宜轻易实施全面零关税。

我们应对外部冲击须立足于国内经济社会稳定发展，而当前中国从国民个体到企业机构普遍对经济形势预期不甚乐观，在此情况下我们既要保持宏观税负基本稳定以求集中力量办大事，又要稳定、提升市场主体经济预期以促进消费和投资；实施全面零关税而要保持宏观税负稳定，结果必然是将税负痛苦感最低的关税替换为税负痛苦感强烈得多的所得税之类，其效果与我们稳定、改善经济预期的目标背道而驰。2023、2024年连续两年中央经济工作会议都强调要“增强宏观政策取向一致性”，至少在当前相当一段时期内，以国内税替换关税并不利于宏观政策取向一致性。

从国际竞争形势来看，全面实施零关税也未必合理。特朗普政府的高关税政策本质上是其财税经济体系重构的有机组成部分，看重关税的便是其征收成本和国民税负痛苦感低，为征收关税而对企业、居民日常工作生活监管干扰少，而所得税等国内税收相对而言征收成本、国民税负痛苦感、对企业居民管制“三高”；在不引发宏观经济运行基本面显著变动的情况下，以关税替代所得税等国内税可收到改善国内政治支持和营商环境之效。美国众议院已于5月22日通过特朗普政府的《大美法案》，其主要内容之一便是大幅度削减企业和个人所得税，有望通过参议院表决而在今年7月正式签署实施，并进而引发国际减税潮压力。我国现有关税在国际上并不高，如果反其道而行之以国内税收替代关税，届时将增大我们的压力。

第二，关税和包括进口货物增值税、进口消费品消费税在内的“广义关税”金额巨大。

广义关税占我国中央政府税收收入比重近年来一直在1/5强至1/4左右，实施全面零关税将对我国中央税收收入产生难以弥补的巨大冲击，其冲击不仅在于中央税收收入和整个税收收入的锐减，还在于整个税收和财政收入内中央财政占比格局的显著变化。正值国际经济政治环境剧烈震荡之时，这种冲击的后果很可能是颠覆性的。

鉴于进口货物增值税、进口消费品消费税与关税一样均由海关征收，且均属中央税收，将三项合计称为“广义关税”。如下表所示，从新冠疫情暴发之前、特朗普第一任期发动对华史诗级贸易战的2018年，到2023年，中央税收收入从80448亿元上升至95834亿元，2024年中央一般公共预算收入为100436亿元，同期关税收入变动区间为2443亿元（2024年）~2889亿元（2019年），广义关税从2018年的19727亿元上升至2024年的21621亿元，其占中央税收收入比重在21.5%（2020年）~25.4%（2022年），这样大一笔税收收入如果全部取消，整个政府财力，特别是中央政府财力所受冲击，可想而知。

全面零关税不可行也不宜追求︱国际新观察

其中尤其值得忧虑的是全面取消关税、特别是广义关税潜藏的中央财政收入占比显著下降和国家能力削弱风险。20世纪80年代后期至90年代，财政收入占国民生产总值（GNP）比重、中央财政收入占财政收入总额比重双双持续大幅度下降，成为当时困扰中国经济与政治稳定的重大问题之一。1993年，王绍光、胡鞍钢《中国国家能力报告》以详实的数据和严密的逻辑分析指出，前苏联和南斯拉夫之所以解体，以财政收入占国民生产总值、中央财政收入占比“两个比例”过低为标志的国家能力虚弱是重要直接原因，而当时中国中央财政收入占GNP比重已经与1989年的南斯拉夫相当，震撼中国社会，为1994年分税制改革发挥了不可替代的凝聚社会共识作用。今天，如果我国实施全面零关税，特别是如果全面取消广义关税，再叠加美国未来通过大规模减税的《大美法案》可能引发的国际减税潮，是否会导致我国重新陷入20世纪80年代后期至90年代前期中央财政和国家能力虚弱的境地？对此不可不全面深入研究，慎重决策。

目前财政收支占GDP比重应该尚无20世纪80年代后期至90年代那样虚弱的风险，可能出问题的是中央财政占比。《中国国家能力报告》认定“六五”（1981~1985年）、“七五”时期（1986~1990年）中国中央财政和国家能力虚弱，这两个时期中央财政占财政收入比重分别为30.6%和39.5%；我初步计算结果显示，2018~2024年，中央财政收入在一般公共预算收入中占比为45.2%（2021年）~46.9%（2019年）之间，2024年为45.7%，倘若全面取消广义关税，中央财政收入占财政收入总额比重从2020年起就会跌破40%而与《中国国家能力报告》认定存在危机风险的“七五”时期相当。如果美国参议院通过《大美法案》并引发国际减税潮呢？

第三，从更高层次上来看，关税是一国政府用以调控宏观经济、执行外交战略的有力工具，对我们这样一个第一出口大国、数一数二的进口大国而言尤其如此。

反倾销、反补贴等贸易救济自不待言，即使在没有实施贸易救济的时候，只有普遍征收一定的基础进口关税，零关税是给予特定货物服务、特定贸易伙伴在特定时期内的优惠而不是所有进口和贸易伙伴全部享有的权利，享受到零关税待遇的贸易伙伴和相关产业才会珍视这份优惠而努力维护，我们才能够把一定期限一定范围的零关税用作我们扶持特定产业和贸易伙伴的工具，不宜轻易实施全面零关税而自废武功。

而且，征收关税需要专业化人员队伍和相应的硬件设备、软件系统，倘若实行全面零关税，一年两年或许感受不到明显的影响，五年八年、更长时间后必然感受到明显影响而企图重建征收关税能力时，难度就相当大了。

如果较长时间实施全面零关税，国内社会必然形成相应的零关税利益集团，届时要重建征收关税能力遇到的阻力还会加倍放大。

第四，更值得我们警惕的是，战争科技发展、战争新形态的出现正在快速加重海关对国家军事安全承担的责任，实施全面零关税带来的海关能力废弛后果可能会对我国军事安全带来风险。

第五，在国际竞争中，全面零关税目标并不利于可持续地维护发展我国经贸利益，也不利于我们在国际贸易体系重构进程中提出可行、可持续的贸易政策框架。

对许多国家特别是发展中国家而言，全面零关税绝不是他们所期望的目标，因为这些国家社会管理能力有限，只能通过征收成本低的关税和矿产、基础设施等特许经营权汲取大部分财政收入，全面零关税等于剥夺它们的主要财政收入源泉，一个财政无法自立的政府也就无法维护秩序、发展经济，我们在这个国家的经贸等利益相应也就无从谈起了。保持适度的关税，让贸易伙伴政府有足够的财政汲取能力，方是我国对外经贸可持续发展之道。

不仅如此，在许多发展中国家，我们要开展大型基础设施建设等融资支持的高层次经贸交易，或是为陷入“主权破产”危机的东道国重组债务，关税都是最好的融资抵押工具。

从更高层次上审视，特朗普政府4月初发动的全覆盖关税战实质上启动了现行多边贸易体系和整个国际贸易、货币体系解体、重构的进程，我们在这场“总体战+持久战”竞争中要最终胜出，重心在于提出可行、可持续的贸易政策与体系框架，并付诸落实，全面零关税并不是这样一个贸易政策。

第六，毋庸讳言，当今国际贸易的突出特点之一是中间品贸易占比甚高且持续扩张，即使是较低的关税和非关税壁垒也可能在中间品的多次往返贸易中累积成为巨大的最终障碍，这是主张全面零关税的一项重要依据。

对此，我们可以通过进一步发展已经相当成熟的出口加工区、自由贸易区等“境内关外”海关特殊监管区域来解决，将进一步降低、消除贸易壁垒的重点放在拆除非关税壁垒上面，不必诉诸存在颠覆性副作用的全面零关税措施。

（作者系商务部研究院研究员，本文仅代表个人意见）